林少雯

        【摘要】涉土问题已经成为当前影响农村社会稳定最为突出也最具普遍性的问题，我国的农村土地管理存在违法违规用地、村民私搭乱建、土地收益使用不合理、宅基地发放等问题，笔者总结了引发这些问题的原因，并就土地管理中存在的问题提出解决对策。
        【关键词】农村涉土问题 社会稳定 引发原因 解决对策

        农村涉土问题已经成为当前影响农村社会稳定最为突出也最具普遍性的问题。涉土问题若不能得到妥善处理和及时解决，往往会引发群体性上访，严重影响农村社会稳定，同时也会对政府声誉、部门形象等产生负面影响。因此，如何加强农村土地管理，维护农村社会稳定，是一个亟待解决的现实问题。

目前农村土地管理中存在的主要问题

        （一）违法违规用地问题。违法违规用地的问题几乎每个地区都存在，特别在基层违法违规问题更为突出，“以租代征”，非法占地，未批先用，破坏耕地，非法出租、转让集体土地，擅自改变土地用途以及违规低价出让土地等行为仍均大量存在，例如在城镇的周边或在交通较发达的主干道上，非农建设用地大量地对耕地进行征用，致使可利用的耕地面积大量的锐减，这些优质的耕地是无法用开发出来的荒地进行弥补的。
        （二）村民私搭乱建问题。这一问题在农村中非常普遍，尤其在一些纯农地区和城乡结合部比较突出。有的肆意侵占村里的公共用地、道路和边角地，有的侵占村里的提留地，有的利用承包的耕地乱搭乱建。这个问题虽然不像违法用地那么显眼，但往往会引起其他村民的“跟风”搭建问题，使问题复杂化，有的村民甚至在有关部门采取行动之前进行抢建，性质非常恶劣。
        （三）土地收益使用不合理问题。目前村居的土地收益除分配给村民外，大部分用于学校、道路、水改等公益事业投资，而用于投入再生产、发展集体经济的投资很少，用于村民社会保障的投入更是几乎没有；一些村居由于集体经济薄弱，没有经济来源，有的甚至拖欠居委工作人员十几年工资，一旦拥有土地收益后，便挤占土地收益来维持工作人员的工资和村政日常开支；还有个别村干部贪污腐败，私分乱用土地款，造成集体财产的流失，引发群众强烈不满。
        （四）农村宅基地发放问题。这是与农民自身利益联系最为密切的问题，也是当前影响农村稳定的一大隐患。目前农村宅基地主要存在以下问题：经济发达地区宅基地的隐形交易和产权纠纷多，但对宅基地流转的条件、范围、方式、期限以及流转后的土地产权关系等方面缺乏规范和指导；有的农村已向群众预收地皮款，但一直未能兑现宅基地，引起群众的强烈不满；还有相当部分群众没有分到宅基地，例如汕头市濠江区华新居委自1992年至今没有发放宅基地，濠江区华里居委也已经二十几年没有发放宅基地，这就意味着有一代人到婚嫁年龄没有土地可以建房，因此村民强烈要求发放宅基地，这种历史遗留问题如不妥善解决，很有可能演变成群体上访的恶性事件。
        （五）农村祖坟的拆迁安置问题。这一问题也是目前基层干部面临的最棘手的问题之一，农村的自有山头一般是村民安置祖坟的地方，对村民而言祖坟涉及子孙的“风水问题”，关系重大，因此极易引起群体性上访事件。例如濠江区的华里社区，因修建高速公路需要打平村里的自有山头，接踵而来的就是山上两万多口祖坟的拆迁、补偿、安置问题，濠江区的华新社区也遇到类似情况，但村里只有一座山头，若需对祖坟进行拆迁还面临安置到哪里的问题。

引发农村土地管理问题的主要原因

        （一）部分土地政策不符合当前的农村实际。首先，我国的土地政策更多的体现在地方规章和实施办法上，通过法律规定明确土地政策的不多。与正式的法律法规相比，我国的土地政策往往只规定条条框框，地方政府在很大程度上可以解释并改变这些政策。其次，土地政策能否被落实，还需体现在司法上，如果缺乏体现土地政策的法律依据，农民的权利就很难得到救济。
        （二）对土地管理的监管无力。目前对土地管理的监管主要集中在村、镇、区级，村级本应是农村土地监督和管理的前沿阵地，但是由于利益驱动，一些村级组织对违法用地睁一只眼闭一只眼，甚至村干部自己参与土地违法活动。镇级是农村土地管理的第二道防线，但镇级国土机构人员不足，又没有执法权限，难以实施有效管理，等到区级国土部门上门查处，往往木已成舟，无法恢复原状了。
        （三）用地审批手续繁琐，审批时间太长。我国对农用地转为集体建设用地设置了一整套严格繁琐的程序，一宗集体建设用地正常申报必须走的程序就有十多项，走完所有程序需要一年多时间。由于用地审批程序多，要求严格，造成审批过程时间过长，正常的投资办厂往往折腾不起，因此，一些企业便采取边报边建的对策，甚至未批先用，造成事实，这也是当前违法用地屡禁不止的重要原因。

解决农村土地管理问题的对策

        （一）加强农村土地管理的立法和监督。从二十世纪七十年代实行家庭承包责任制到《农村土地承包法》的通过、《土地管理法》的修改、到《宪法》对私人财产权利的确认，再到2007年《物权法》明确土地使用权是一种用益物权而非合同权利，我国的土地立法正发生着巨大演变。但随着经济社会的变革和发展，以及中央关于农村土地政策的逐步完善，早期颁布的法律法规的部分条款已不再适应农村改革发展的要求，需要及时加以修订。一是必须对原有法律法规进行修订，要以党的政策和目前农村土地管理中出现的新情况、新问题为依据，对相关法律法规尤其是《农村土地承包法》、《土地管理法》进行修改；二是加大对现有法律法规执法情况的监督，在修改法律法规的同时，必须加大法律监督和工作监督，保证现行法律法规的严格执行，制止农村土地管理工作中的违法行为；三是出台完善的政府规章和管理办法。法律法规的修订一般需要较长的时间，在修订之前，各地政府应该根据中央的土地改革政策和本地区实际及时调整思路，完善本地的土地管理规章和管理办法。
        （二）加大对违法违规用地的清查力度。当前农村土地问题矛盾比较突出，因此，要定期对是否存在违规违法用地的情况进行清查，并根据不同情况采取不同的处理办法。对不符合规划，不利于农村发展的违法违规用地，要坚决予以纠正，该拆除的坚决予以拆除，对圈占土地的要坚决予以收回。对因违法违规用地造成村民生活贫困的，各级政府应在就业、助学、生活救济和医疗补助等方面给予重点帮扶，保障失地农民的生产生活，维护农村社会稳定。
        （三）用集中使用宅基地的模式代替传统的宅基地发放模式。依照我国法律的规定，村民申请宅基地使用权必须经过法定批准手续。但是目前一般是村民跟村里口头说一下，然后缴钱等上级审批，往往导致多建、乱建、抢建成风。因此，首先必须对农村宅基地问题进行清查，摸清宅基地的发放情况、群众需求、历史遗留问题等，对照政策和法律法规，逐步化解矛盾。同时，打破传统的宅基地发放模式，积极探索集中居住等集中使用宅基地的模式，盘活农村的宅基地问题。
        （四）简化用地审批手续，减少审批环节。尽可能减少农村集体建设用地的审批程序，缩短审批时间，保障正常供地。另一方面，强化基层的管理权，建立自上而下、联系紧密、反应快速的巡查、监督、管理、执法机制，加强对农村土地利用的管理，加大对私卖土地、私自改变耕地用途等违法行为的打击力度，遏制违法违规用地的蔓延。
        （五）加强法制宣传教育，提高干部依法行政和农民依法用地的观念。一方面，通过宣传教育提高各级干部尤其是基层干部的法制观念，严格依法办事，切实维护农民的合法权益。另一方面，要加强对当前土地管理法律法规和政策的宣传力度，提高农民的法律意识，依法保护自己的合法权益。

（作者工作单位：汕头市濠江区人民检察院，职务：民事行政检察科科长，全文字数：3100字)

参考书目：
[1]韩俊主编：《中国农村土地问题调查》，上海远东出版社。
[2]隋福田、李如霞编著：《宅基地疑难问题专家解析》，中国法制出版社。
[3]覃育熙：《关于加强农村土地管理的几点建议》，载于《中国管理信息化》第15卷第12期。
[4]李婧：《解决农村土地管理中的问题及对策分析》，载于《资源与环境》2012年11月期。
[5]中南财经政法大学农村土地问题立法研究课题组：《农村土地立法问题》，载于《国际学术动态》2009年第1期。
[6]程烨：《土地管理立法、执法思考》，载于《中国土地科学》第18卷第1期。