党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》），从政策的高度上明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。这肯定了检察机关提起公益诉讼的主体资格，也为检察机关在公益诉讼领域的努力指明了方向。
    探索建立检察机关提起公益诉讼制度，有十分紧迫的现实必要性。在司法实践中，传统的法律解决途径在面对侵害公共利益问题，特别是环境污染、侵害食品药品安全、国有资产流失等情况时，显得苍白无力。这是因为：一是责任主体和责任行为细微化。侵害公共利益结果的产生，可能是多个轻微行为共同作用形成的，无法一一对每个轻微行为追究法律责任；二是一些公益团体因与受侵害公共利益没有直接利害关系而没有起诉资格，想为而不能为。与此同时，与受侵害公共利益有直接利害关系的团体和个人却因诉讼成本过高，费时费力而无所为，能为而不为；三是部分侵害公共利益结果的发生与个别行政机关不作为、乱作为等有直接关系，严重阻碍传统法律解决途径效能的发挥。在这种情况下，检察机关作为国家法律监督机关，是国家和社会公共利益的当然代表，其积极主动行使法律监督权，维护公共利益，是全面履行检察职能的必然要求。
    一、检察机关提起公益诉讼的对象和范围
    《决定》虽明确了检察机关提起公益诉讼的主体资格，但没有明确提起公益诉讼的对象。确定公益诉讼的对象和范围对检察机关有效的提起公益诉讼，维护公众利益至关重要。“公共利益”是一个很广泛的概念，其内容和外延也随社会发展而不断变化和扩张。准确把握公共利益的范畴要从其三个特性着手：一是公共性，指享有公共利益的主体是普遍的，不会因为种族、性别、社会地位和财富的不同而享有不同的公共利益；二是不确定性，指享有公共利益的主体和享有公共利益的具体内容在不同地区、社会发展的不同阶段有不同的标准；三是正当性，指公共利益应具备正当性、合理性的属性，因为公共利益的实现必然以其他利益的减损为代价，如果所保护的公共利益不具备正当合理性，那显然是有悖社会公平正义。由此可见公益诉讼保护的对象是不特定多数人的正当利益，那么提起公益诉讼的对象就是侵害公共利益的违法行为。
    侵害公共利益行为的内容十分广泛，检察机关在探索提起公益诉讼阶段，有效划定公益诉讼的范围能为提起公益诉讼提供有效标的，利于探索公益诉讼工作的开展。笔者认为，检察机关在探索提起公益诉讼时，可以将侵害公共利益的典型案件作为主要目标。先从典型案件入手，逐步积累经验，把握侵害公共利益案件的规律特点，触类旁通将危害公共利益的其他类型案件纳入办理范围。根据《决定》中的规定，这类典型案例应包括但不局限于国有资源保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等案件。
    理论上，公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼两种类型。民事公益诉讼指的是针对普通民事主体的违法行为损害公共利益而提起的诉讼。行政公益诉讼，指的是针对行政机关及其工作人员的违法行为，以及行政机关作出的抽象行政行为，造成公共利益损害的结果而提起的诉讼。概括而言，民事公益诉讼范围主要为污染环境案件，侵害众多消费者案件等；行政公益诉讼案件范围主要为国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和自然资源保护等领域。针对两种类型的公益诉讼，检察机关的提起公益诉讼应该以行政公益诉讼为重点，但不应局限于行政公益诉讼。这是因为行政机关自身就承担着维护公共利益的职能，其他社会团体或者个人损害公共利益的行为，在一定程度上也是由于公共权力部门疏于管理或者管理不力造成的；检察机关作为法律监督机关，其公益诉讼的重点应该是行政机关侵害公益的违法行为，但实践中，侵害公共利益的主体不仅有行政机关，还有公民、法人和其他组织。因此，为了全面保护公共利益，检察机关对损害公益的民事违法行为，也应进行监督，将其纳入检察公益诉讼的范围。
    二、检察机关启动公益诉讼的方式和启动效力
    检察机关在探索提起公益诉讼方式的过程中要充分运用法治思维和法治方式。针对民事公益诉讼检察机关一般督促有管理职能的国家机关提起公益诉讼，或者支持有诉权的法人、自然人提起诉讼。在政府监管失灵、当事人不敢或无法提起诉讼的情况下，也可直接针对违法行为人提起民事公益诉讼，代表受侵害的社会公众请求法院判决行为人停止侵害、赔偿损失等。在探索检察公益诉讼过程中，检察机关必须保持克制，坚持有所为有所不为。笔者建议，应坚持以下三点：
    （一）坚持必要性原则。检察机关提起公益诉讼的本质是公权力对私权的介入，这种介入的合法性在于私权的滥用损害了公共利益。然而，检察机关代表的是国家公权力，掌握着大量的政治和法律资源，如果不对提起公益诉讼的必要性进行审查，很容易形成公益诉讼扩大化的局面，侵犯私权。因此，检察机关提起公益诉讼应坚持必要性原则，防止盲目扩大公益诉讼提起的范围。
    （二）设置提起诉讼前置程序。探索建立公益诉讼制度的目的，就是要对执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促纠正，以维护公共利益。同时为了提高司法资源利用效率，防止诉讼资源的浪费，在提起检察公益诉讼前应设置前置程序。当检察机关发现行政机关有损害公共利益行为时，应当先向有关行政主体发出检察建议或纠正违法通知书，以书面形式阐明其违法内容，要求采取措施，予以整改。只有行政机关未按检察建议进行整改时，才启动行政公益诉讼。
（三）举证责任倒置。公益诉讼案件大多是涉及面广、专业性强、举证难度大，因此，在提起公益诉讼时可将过错推定原则作为一般原则，实行举证责任倒置，侵害方必须对其行为不存在过错进行举证，如果侵害方不能证明其行为已经尽到了应有的合理注意或者证明自己有法律规定的免责事由，即应承担败诉责任。
　　　关于检察机关提起公益诉讼的效力问题。检察机关提起的公益诉讼相当于刑事公诉，法院必须受理，不能驳回起诉或不予受理。但是检察机关并非公共利益的实体代表，其提起公益诉讼，只是享有对诉讼的管理权而不享有对诉讼实体问题的完全处分权，因此其享有的诉讼权利应该受相应的限制。
　　　一是和解、撤诉的权利应受到限制。为了充分保护公共利益，防止权力寻租，检察机关提起的公共利益诉讼原则上应经过法院审查同意后才能进行和解或撤诉，但是如果公益诉讼中涉及利害关系人的损害赔偿问题，应允许当事人之间就赔偿部分进行调解。
　　　二是关于反诉的问题。检察机关在提起的公益诉讼中，只享有程序上的权利而并不享诉讼的实体权利，不是公益诉讼实体权利义务承受者，无论公益诉讼最终是胜诉还是败诉，都不会影响检察机关的实际权益。因此，公益诉讼被告不能对检察机关提起反诉，但如果有其他当事人在公益诉讼中作为共同原告，则被告可以对其他当事人提起反诉。
　　　三、检察机关在公益诉讼中角色定位的问题
　　　由于检察机关与生俱来的法律监督属性，其在公益诉讼中承担着诉讼参与者和诉讼监督者双重身份，这种双重身份集中体现为公诉权。公诉权指的是检察机关代表国家对违反法律的行为提起控诉并出庭支持其主张的权力。维护公共利益是行使公诉权的出发点和落脚点，因此公诉权的行使不仅仅局限于刑事公诉领域，还应涵盖到民事诉讼和行政诉讼领域。在检察公益诉讼中，提起诉讼的主体是代表国家和人民的检察机关，其目的是维护国家和社会的公共利益，因此，检察机关在公益诉讼中应享有其在刑事公诉中同等的法律地位，同时兼有诉讼参与者和法律监督者的地位属性。尽管检察机关以公共利益代表人身份提起公益诉讼，行使的是国家公诉权，但也不能过于偏重检察机关的国家权力身份、法律监督者身份，不然将会使本来处于舆论不利地位的被告更显弱小，而且过分突出公益代表人的身份，也有轻视被告私权力的嫌疑，违背了“在法律面前个人利益与公共利益平等”的法理。
为充分维护公共利益，一方面既要保障检察机关充分行使公益诉讼的公诉权，另一方面又要防止检察机关在公益诉讼中滥用法律监督权，避免特定情况下诉讼参与者和诉讼监督者两个角色的冲突影响到案件的公正判决。在提起公益诉讼的制度设计上检察机关应参照刑事公诉的制度框架，通过科学的划分权力，实行诉讼职能与法律监督职能相分离，由检察机关内部不同的部门分别承担，保证公益诉讼工作的顺利开展。同时为了保持公益诉讼在整体诉讼结构上的平衡，笔者认为检察机关在公益诉讼中承担的角色应定位为公益诉讼的独立原告、共同原告或者享有独立诉讼请求的第三人。检察机关在公益诉讼中的这种角色定位既能体现出检察机关的法律监督者地位，又是其在刑事诉讼中承担公诉人角色的自然延伸，不破坏传统的诉讼结构。