林旭华

        【摘要】在民主政治中，议事规则起着重要的作用。民主政治不外乎就是严格按规则办事的政治。我国人大制度中议事规则过于简单粗放，影响了人大作用的发挥。在人大议事规则中，适时引入辩论机制，充分发挥人大协调各方利益的作用，将使人大议事更加规范化、民主化。
        【关键词】人大制度 议事规则 辩论机制

        孙中山先生是将西方成熟议事规则翻译引进中国的第一人，其在1917年完成的《民权初步》一书中指出：“夫议事之学，西人童而习之，至中学程度，则已成为第二之天性矣，所以西人合群团体之力，常超吾人之上也。”原来，革命先驱早就意识到民主政治不外乎就是一套完善的议事决策的程式规范。
        新中国成立以来，我国建立起了人民代表大会制度的根本政治制度，实现了人民当家作主，建立起了中国特色的民主政治模式。但是人大的权威以及所起的作用在很大程度上仍然显得不足。人大被外界戏称为“橡皮图章”，长此之往，其作为国家权力机关的权威必将受到极大的减损。笔者认为，之所以外界存有不佳印象，很大原因在于人大会议召开时，绝大多数的人大代表并没有很好地起到参政议政、为民众利益发声的作用，没能通过人大会议将民众的利益要求转变为行政行为或立法政策的效果。背后更深层次的原因，是在于议事规则的不完善。我国至今各级人大的议事规则，均没有赋予人大代表“辩论权”，无辩论则无法形成观点的交锋，当然就给民众感觉是“一言堂”，乃至民众认为人大会议召开与否不重要，结果早就定了。要更好地发挥人大制度的优越性，树立起人大的权威，必须适时引进辩论机制，不断完善人大的议事规则。

议事规则引入辩论机制的重要性

        议事规则，一般是指国家议会等立法机关依照法定程序，围绕一项动议所举行的正式讨论、争辩和表决的过程。会议内容越是重大复杂，议事规则就越需要精密和合理。其核心和目的是规范和调整会议活动中不同利益主体之间的权利义务，涉及议程决定权、议案提出权、议题控制权、出席权、发言权、表决权等诸多内容。
        现代西方发达国家大都建立起了较为完整、成熟的议事规则，这其中，《罗伯特议事规则》便是这一领域中的集大成者，是最完备、最实用的议事规则。它设计了一整套在竞争环境中平衡和维护各参与方正当利益的精妙程序。季卫东教授把它的基本思想概括为“三纲五常”。“三纲”指三大权利，即多数者的权利（多数决定）、少数者的权利（尊重少数意见，一人提议一人附议即可动议）、缺席者的权利（事先告诉、满足法定人数）。“五常”是五项基本原则，包括：1.保障个人权利和平等自由理念的一人一票原则；2.以保障真正对话性论证和充分审议的一时一件原则；3.为节约会议成本、提高决策效率而实行一事一议原则（已经议决的不再讨论，除非 2/3 以上多数动议）；4.多数决定原则（过半数通过，重大事项则可以2/3、3/4通过）；5.法定人数生效原则（不足法定人数决议没有效力）。 罗伯特议事规则不是先以特定的意识形态或者道德规范来衡量是非再反过来推导出正确决策的过程，而是在讨论过程中根据议事规则进行辩论和证明，再以最后的讨论结果来决定取舍。它给我们普及了民主政治简单而又深刻的内涵，即民主政治就是程序政治，而程序政治就是按规则办事的政治。
        议事规则通过审慎地平衡与会多元利益主体的权利，主要发挥以下三个重要作用：第一，维持议事活动的秩序，使议事活动得以和平、顺利地进行；第二，保证议事环境的平等和议事过程的公正、透明，使与会各方通过理性的议事过程达成一致意见；第三，提高议事活动的效率，避免议程过长、议题混乱、跑题偏题等弊病。而辩论制度则是议事规则的核心，它在议事规则中所起的作用是最关键的。它既是一项独立程序，更是保证议事过程民主和理性的制度性基础。如在英国议会对法案的审议就采用辩论机制。辩论程序大致包含以下步骤：动议→正、反方首席议员先后发言→正、反方其他议员轮流发言→正、反方代表总结→表决 。多元主体的利益博弈是辩论机制产生的逻辑前提和现实基础，辩论过程则集中体现了代议机关中不同利益代表尽责履职，为民众利益代言时所具有的责任感和职业素养。
        某种程度上，中国人大制度中议事规则的过于粗线条与不完善，导致了人大会议开会过程无法充分体现规则的价值与作用。因此，要充分发挥人大的作用，就必须完善议事规则，特别是引进辩论机制，使会议上不同利益方的代表观点能够通过合理的规则充分地呈现并展开讨论，进而通过辩论达成各方接受的意见。

我国当前人大议事规则的现状及原因

        我国目前人大的相关议事规则，主要有七届全国人大二次会议于1989年4月4日审议通过的《全国人民代表大会议事规则》，以及诞生于1987年，并于2009年4 月 24 日十一届全国人大常委会八次会议以修正案的方式修改的《全国人大常委会议事规则》。地方各级人大的议事规则基本上是参照以上两个规则确定。《广东省人民代表大会议事规则》是1999 年 2 月 2 日广东省九届人大二次会议通过的。根据以上议事规则，人大及其常委会的议事方式主要为“审议”、“审查”、“讨论”、“发言”、“表决”等。在这过程中是否包含辩论,“讨论”是否在某种程度上就是辩论, 法律并没有明确规定。于是，在人大及其常委会的会议中，就出现发言常有, 而辩论不常有的现象。人大及其常委会会议审议发言主要是按先后顺序发言, 很少有辩论。即使有时有辩论,也基本上是处于一种自发的、偶然的状态, 尚未成为一项法定的、独立的议事程序。其实，在人与人的语言交流与沟通过程中, 发言与辩论之间并没有不可逾越的明显边界。事实上,随着代表、委员素质的提高, 人大常委会会议上辩论也偶有发生。但是, 由于缺乏法定的辩论程序,辩论还不能成为人大及其常委会经常化、规范化的议事方式。
        除了缺乏明确法律依据，人大会议中辩论机制的缺失，某种程度上还与西方议会辩论过程带给我们的负面影响有关。一些西方议会辩论时, 一方发言的时候, 另一方大声喧哗、跺脚、拍手, 产生肢体冲突也不鲜见。不同党派之间虽有某些让步、协商, 但在多数情况下是不同党派和利益集团之间利用辩论、修正案和表决机器进行利益争夺, 并非真正代表大多数人的利益。正如有的学者所说，“各政党并不是面对面地讨论意见, 而是作为社会和经济的权势集团, 箅计着自己的利益和掌权机会”，“辩论变成了空洞的形式”。 西方议会辩论的混乱无序和虚伪给我们留下了辩论与我国国情、政情不符的印象。其实，辩论机制作为一种议事方式，并不是西方所特有，辩论机制的科学性值得我们大胆地借鉴与吸收。特别是经过了30多年的改革开放，中国的社会结构发生了深层次的变化，不同的社会阶层和利益群体产生了不同的价值观念，有不同的利益诉求，社会利益关系日趋复杂，统筹协调各方利益关系的难度日益加大。人大作为国家权力机关，反映和代表人民利益, 平衡和协调社会利益关系是人大及其常委会的重要职责。而新情况新变化要求人大及其常委会要进一步完善议事机制, 更好地发挥平衡和协调社会利益关系的作用。建立辩论机制, 不仅使人大及其常委会在立法和决定重大事项等工作中能把社会各方面的意见和利益反映表达出来, 而且能够通过辩论摆明利弊, 分清轻重缓急, 使法律法规和各项决议决定更好地代表最广大人民的根本利益, 正确反映和兼顾不同方面群众的利益。我国人大及其常委会的议事规则已远远不能适应社会发展的需要，适时作出修改，引进辩论机制已成为迫切需求。

引进辩论机制，完善人大议事规则

        辩论机制的引进对于人大议事规则来说是新事物。我们不能全盘照搬西方议会制度, 但可以借鉴其宝贵做法和经验，在我国国情的基础上，建立起中国特色的人大辩论机制。
        （一）辩论的原则
        一是坚持正确的政治方向。要以中国特色社会主义理论为指导，坚持中国共产党的领导，走中国特色社会主义政治发展道路。二是坚持反映和代表最广大人民根本利益。辩论的目的是要正确反映、统筹兼顾各方面群众的具体利益, 更好地代表和维护最广大人民的根本利益。三是坚持民主与效率相统一。辩论要坚持在充分发扬民主的基础上, 注重提高效率。
        （二）辩论的次序
        动议是辩论的开端, 它起到提出辩题、为与会人员参与辩论提示方向的作用。发言须经会议主持人许可。在辩论的发言阶段, 由会议主持人决定组成人员的发言次数和顺序。同一时段内只允许有一位组成人员发言, 其他人员一般不得插话。
        （三）辩论的内容
        发言围绕一个主题进行。每次辩论, 组成人员必须围绕一个给定的辩题发言, 即围绕引起辩论的动议发言, 不能各说各话。如果内容脱离议题，主持人应及时指出并且制止，辩论应对事不对人，禁止利用发言机会进行人身攻击，禁止辱骂或讥讽的语言。
        （四）辩论的形式
        不得照念发言稿。每次辩论前, 组成人员应事先做好充分准备, 可以拟定发言稿或发言提纲, 但辩论时不得照念发言稿, 否则各念各的稿, 很难形成观点的交锋，相互之间就没有不同意见的辩驳, 就不成其为辩论了。
        （五）发言时间限制
        由于组成人员人数多, 发言时间予以限制是必要的。目前,全国人大及常委会以及和地方人大及常委会的议事规则中对会议发言时间已有相关规定, 辩论发言的时间遵从这个规定即可。
        （六）辩论主持人的限制
        对于辩论的主题，会议主持人不应发表自己的观点和任何意见，处于中立地位，只能对程序发言，主持对议题逐条讨论，询问大家的意见，规定每个人的发言时间和辩论次数，保证同一时间内只能有一个议题，提高议事效率。
        （七）辩论的纪律要求
        辩论中, 发言各方应遵守会场纪律, 要相互尊重, 即使争论再激烈, 也不可丧失理性和风度, 像西方议会那样的, 一方发言, 其他人大声喧哗、跺脚、拍手就更不能允许了。
        在人大议事规则中构建起良好的辩论机制不仅将促使人大代表切实履行人民利益代表的职责，而且将使人大工作更加规范化。辩论机制能够让各种意见有条不紊地得以表达，充分发挥规则的作用来求同存异，然后按照规则表决，它将使广东省人大工作开创规范议事、民主议事的新局面。

（作者工作单位：汕头市人民检察院，职务：法律政策研究室科员，全文字数：3900字）

参考书目：
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[9][英]戴维•赫尔德著：《民主的模式》，燕继荣等译，北京：中央编译出版社，2008年。
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