曾  涛

[内容提要] 党的十八届四中全会把检察机关对行政违法行为监督确定为全面推进依法治国的重要内容，但法律规定缺失，程序设计不完善仍制约监督工作的发展，本文对行政违法行为检察监督的法理进行探寻，对行政检察实务进行总结并提出改进工作的几点思考。

[关键词] 行政违法行为  检察监督  行政检察

为更好履行法律监督职责，检察机关开展了“行政检察促进社会管理创新”和公益诉讼等试点工作，探索行政检察监督新模式，形成了“两法衔接”监督、涉及公民人身和财产权益行政强制措施监督、涉及公共利益行政违法行为监督等多元化监督格局。“两法衔接”已由国务院和中办、国办发文，形成完善的工作机制，对行政强制措施的检察监督则由《人民警察法》、《治安管理处罚法》等法律明确规定，对涉及公共利益的行政违法行为监督则仍然“有宪法依据而无法律授权”，需要我们对行政违法行为检察监督的探索实践进行总结和检视，推动监督体系的建立和完善。

一、行政违法行为检察监督的法理探究

（一）宪法的基本精神要求检察机关对行政违法行为进行法律监督。宪法的基本精神是“保护人权，限制政府权力”，权力总有扩张的倾向，有滥用的可能，权力扩张到哪里，法律控制就应该跟到那里。我国虽不实行“三权分立”的权力制衡体系，但制衡权力、限制政府权力的本质却是一致的。在国家权力体系中，行政权、审判权与检察权由最高权力机关产生，三种权力各司其职，各负其责，共同对权力机关负责。检察权的宪法定位是法律监督权，其应有之义即是对国家机关及其工作人员行为合法性进行监督，并对审判权和行政权进行制约，以此来保障国家行政权力和审判权力的正确行使，防止权力滥用。而行政权天生就具有扩张性，大量行政违法说明行政权出现扩张和滥用等问题，需要专门的法律监督权对其实施监督，以彰显法治和公平正义。

（二）检察机关作为公共利益维护者的认识趋同。社会公益受到保护的程度，是一国法治发展水平的反映，而社会公益的保障，显然离不开法律作用和司法功能的充分发挥。①检察机关诞生之初，其功能定位即为公益代表人，现代社会中检察功能仍具有维护公共利益的品质。我国实务界和理论界一直有“检察机关是维护公共利益最佳机关的认识”②。行政违法行为涉及公共利益时，必定侵害多数社会成员的权益，破坏一定的社会秩序，而维护法制，维护社会秩序，保护国家、集体利益是《人民检察院组织法》赋予检察机关的职责，因而对涉及公共利益的行政违法行为进行法律监督属检察机关的职责范畴。同时，检察机关作为专门的法律监督机关，其监督具有职务侦查的保障性，监督地位的超然性，查明违法事实的有效性和人才储备的专业性，确属最为适格的行政违法监督者。在检察机关作为最佳公共利益维护者的认识趋同的背景下，党的十八届四中全会明确提出了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作，认可检察机关对涉及公共利益的行政违法行为可通过检察建议、公益诉讼方式予以监督，使行政违法行为检察监督得到实质性的推动。

（三）检察机关对行政违法行为进行监督是符合历史传统和民族特点的有益传承。一项制度的确立和发展，是由国家的历史传统、民族特点和基本国情等因素所决定的，行政违法行为检察监督也不例外。在中国古代国家治理中，长期设立御史制度，专设御史来纠察百官，有学者也将御史制度称为中国古代检察制度。③我国现行检察制度的设置在相当程度上也沿袭或受影响于御史制度，对行政违法行为进行检察监督也是历史传承。新中国成立之初，宪法赋予检察机关一般监督权，对行政违法实行全面监督，说明行政违法行为检察监督有深厚的历史积淀。中国历史上“无讼文化”长期盛行，民众将无讼做为解决纠纷的价值取向。如今，“无讼文化”仍深深地影响着社会矛盾的协调机制，大量的行政违法行为未能进入行政诉讼程序而是通过信访等非法治手段进行，使行政违法得不到有效规制，这使行政违法行为检察监督具备合理的社会需求。

二、行政违法行为检察监督的实践与探索

从行政检察促进社会管理创新试点到公益诉讼试点工作，澄海区检察院对行政违法行为检察监督进行了一系列有益的探索和实践，通过制定规范性文件报区委转发执行，制定内部工作规范，规范监督行为，建立协同监督机制，采取检察建议，督促、支持起诉，违法行为调查和公益诉讼等方式，推动多项涉及民生问题的行政违法行为的纠正，取得一定的成效。

（一）围绕热点民生问题，通过检察建议督促行政机关依法履行职责。结合新时期人民群众的新要求和区域特点，对涉及热点民生问题的行政违法行为进行监督。先后对灌溉用水污染、饮用水污染、食品药品安全、国土水利资源管理等领域的行政违法行为开展监督，及时发出检察建议29件，大部分建议已落实整改，推动人民群众关切的热点民生问题的解决。如对区域内部分灌溉系统遭受破坏，导致灌溉用水污染问题，通过实地调查、查阅档案文献、多次会同环保部门对水质进行监测，掌握灌溉用水污染情况及监管部门存在的违法行为，分别向水务局、农业局、环保局和镇政府发出检察建议，并向区委、区政府报告监督情况。区委书记和区长先后对我院的报告做出批示，要求相关部门认真整改落实，督促相关部门对水利设施进行清理养护，筹集资金建设提水站，确保灌溉用水安全，有力推动这一关乎群众“粮袋子”“菜蓝子”安全问题的解决。该监督案件被高检院评为第二届全国检察机关行政检察优秀案件。

（二）针对严重行政违法类案，以违法行为调查规制行政违法行为。对行政违法个案的监督只能解决个别问题，我们在监督个案的同时，将监督延伸至同类案件，采取的主要监督方式是违法行为调查。通过违法行为调查，督促取缔“小电镀”企业42家，监督非诉行政执行14宗，追回执行款64万元，督促国土部门履行土地管理职责39件，移送职务犯罪线索7件，立案1宗。如针对区域内长期存在“小电镀”企业违法经营问题，我们对环保部门监管取缔不力开展违法行为调查，发现澄海区有非法“小电镀”企业42家，长期污染环境，环保部门对上述企业虽多次进行处罚，但未予关停。区环保部门对“小电镀”企业的监管存在失职渎职行为，民事行政检察部门开展行政违法行为调查后，将相关线索移送反渎职侵权部门，协同开展监督工作。经监督，环保部门报请区政府开展联合执法，取缔“小电镀”企业42家，移送公安机关立案6家，使“小电镀”企业污染问题得到较为彻底的整改。

（三）强化国有资产保护，以督促起诉挽回国有资产损失。为更好保护国有资产，先后对国有土地出让金和财政周转金监管行为开展监督。通过督促起诉，监督区国土部门收回国有土地出让金1440多万元。督促财政部门对77宗拖欠财政周转金行为进行清理，6宗办理抵押手续，2宗恢复强制执行。

（四）以公益诉讼试点工作为契机，推动检察建议的整改落实。上级检察机关部署开展公益诉讼试点工作后，我们对检察建议落实整改不到位及其他公益诉讼线索进行全面排查，整理出系列公益诉讼线索，通过开展公益诉讼诉前监督程序，强化监督效果。如针对韩江南溪饮用水源一级保护区六家凉果厂长期非法排污问题，我们向环保部门发出履行监管职责的检察建议，但环保部门未真正落实整改，排查后，我们将其作为公益诉讼案件开展诉前监督工作，区政府对此十分重视，组织相关部门对六家企业实施关停，拆除生产设施和搭建物，有效推动群众关注的热点民生问题的解决。

三、加强和改进行政违法行为检察监督工作的几点思考

（一）认识重要性，增强使命感。行政违法行为检察监督是开创行政检察工作新局面的重大机遇。党的十八大提出强化对行政权力运行的监督和制约，推进依法行政，建设法治政府，十八届四中全会进一步提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，作为首批试点单位，我们积极参与行政检察监督的探索工作，通过实践为行政检察监督立法提供素材和经验。行政违法行为检察监督如果能够通过立法制度化，必将进一步强化行政检察监督工作的地位和作用，使行政检察监督的手段和方式更加多样化，改变长期以来民行工作“倒三角”局面。参与并推动国家法治进程的使命感能激发我们的工作热情和创造力，使我们更加勤勉谨慎的开展探索工作，确保监督工作的正确方向。

（二）整合各方力量，形成监督合力。作为一项新的探索性工作，行政违法行为检察监督关乎公众福祉，涉及多方利益，有支持也有反对，有赞誉也有阻力，争取各方支持，形成合力，是探索工作顺利推进的关键所在。首先，要争取党委、人大、政府的支持，排除监督阻力。如我们在开展“行政检察促进社会管理创新”试点工作中，制定《关于行政检察促进社会管理创新的工作意见》得到区委书记的批示肯定，并以区委文件形式转发，要求全区各镇（街道）和行政机关贯彻执行，解决了监督依据和执行力等关键问题，为监督工作打下良好基础。区委书记、区长、区委政法委书记也多次对该项工作作出批示，给予肯定和支持。另外，还向区人大常委会作专题汇报，得到了人大的肯定和支持。其次要整合内部资源。我们制定《关于协同开展行政检察促进社会管理创新的工作意见》和《澄海区人民检察院支持起诉、督促起诉工作规范》等规范性文件，强化民行、反渎、反贪、侦监、预防、派驻基层检察室等部门的协同配合，提高行政检察监督的效率、权威和影响力。第三要争取群众的支持配合。通过加大宣传力度，日常性的调查走访，使群众了解支持监督工作，提供监督线索，协助获取证据和查明事实。

（三）突出监督重点，注重监督实效。为有效掌握区域重大行政违法行为，突出监督重点，我们必须全面及时掌握社情民意，了解群众关切，建立高效监督线索收集体系。一是收集微信平台、社区论坛、电视媒体等相关行政违法信息；二是定期走访基层组织、“两代表一委员”和信访维稳部门；三是加强内部和上下级信息交流；四是检察办案人员在日常生活中发掘监督线索。通过多渠道收集监督线索，筛选出重点问题，集中精力开展监督。我们监督的饮用水源污染、灌溉用水污染、“小电镀”企业污染、农产品药物残留等行政监管不力问题，既是区域内涉及民生的热点问题，也是普遍性的典型行政违法行为。监督实效是行政检察监督工作的生命线，没有实效，监督制度的必要性和合理性就会受到质疑，因此我们要致力于办理高质量、有影响的案件，以质量和实效推动监督工作的发展。增强监督实效，首先要善用调查权，通过调卷、查询、询问、现场勘查、委托鉴定等多种方式，查明案件事实细节，收集固定证据，为监督提供坚实的基础。其次要掌握法律、政策规定，洞察法律原理，理清法律关系，明确违法责任，排除法律或法理上的争议，确保监督意见不存在合理的抗辩空间。再次要综合运用多种监督方式，形成多元化监督格局。灵活运用检察建议，督促、支持起诉，公益诉讼和违法行为调查等监督方式，形成纠正违法行为的强大合力，使监督意见得以整改落实。

（四）加强组织领导，重视人才培养。强有力的组织领导是做好行政违法行为检察监督工作的重要保障，一是领导重视，成立由检察长牵头的工作领导机构，投放更多的精力和关注，对监督重点、监督力度、监督实效、经验总结和成果转化等方面加强领导，协调解决办案部门面临的困难和阻力。二是协调整合多部门的力量，从人员配备、物质保障等方面予以倾斜，形成检察长领导，分管副检察长具体抓，民事行政检察部门主导，其他部门协同配合的常态化工作格局。三是定期召开试点工作会议，及时总结经验，开展课题研究。行政检察监督工作需要功底好、业务精、能调研且有使命感的专业人才。对此，我们依托行政检察的相关试点工作，在探索新领域工作中锻炼队伍，培养行政检察业务能手，提升行政检察的专业化水平。近三年来，在参加上级检察机关的业务竞赛和理论研究中，1名干警获广东省优秀民行检察官竞赛第4名，1宗行政检察案件被高检院评为优秀案件，1份检察建议被省院评为优秀法律文书，另外还先后两次承接市级民事行政检察研究课题，得到上级检察院的充分肯定。通过多层次的人才培养，完善基层民事行政检察人才储备，为行政检察监督工作提供坚实的人才保障。

（作者系澄海区检察院党组书记、检察长）

注释: ① 崔伟、李强：《民事行政公诉论》，中国检察出版社2010年版，第34页。

② 崔文进：《检察机关公益调查的特点和依据》，《人民检察》2012年第1期。

③ 王茹：《中国古代检察制度－御史制度》，《楚天法治》，2015年第6期。