近年来接连曝光的冤假错案吸引着人民群众的眼球，人民群众在关注冤假错案的同时也在迫切希望社会公平、正义、安全、自由。而司法机关内部办案责任层层审批制度使得办案部门和办案人员权责不明，导致人民群众对司法机关办案的公信力减弱，上访事件频发。为了解决这一突出矛盾，“让审理者裁判、由裁判者负责”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》一经公布，这句话立即成为社会公众关注的焦点，引来司法界和法学界的一片喝彩。“司法体制改革的目标，是建设公正高效权威的社会主义司法制度。实现司法公正，关键是要建立符合司法规律的办案责任制，做到'有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究'。”检察官办案责任制的改革是当前司法改革和检察改革的重要内容。深化和完善检察官办案责任制改革是建立责任司法、防止冤假错案的应有之义，也是为了实现让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的总目标。   

一、完善检察官办案责任制改革的背景及意义

（一）实现权力控制、避免检察权滥用的内在需要

司法权是国家对社会进行法律控制的最后手段，为保障其司法的民主和公正，必须建立起一套坚强有力的制约监控机制。因为任何权力的运行都是人有意识的行为，都存在着变异的可能性。温家宝总理在2010年8月27日召开的全国依法行政工作会议上指出，在和平建设时期，执政党的最大危险是腐败，而孳生腐败的根本原因是权力得不到有效监督和制约。这个问题解决不好，就会“人亡政息”，这是我们面临的极为严峻的重大考验。温总理的这一重要讲话虽然是从依法行政的角度讲的，但对于我们探寻检察官办案责任制的意义，检察权为何应建立起完善的而且行之有效的制约机制而言，无疑也是振聋发聩的。

（二）维护国家利益和当事人合法权益的需要

法律职业中检察官维护国家利益和当事人利益是检察官制度中的核心问题。维护国家利益和当事人的正当权益是法律工作最终目的。在检察活动中，检察官代表国家和人民行使检察权，权力的行使必须严格按照法律规定的程序进行。如果检察官不依照法律规定或有关协议的内容履行其职责而疏于懈怠，或因自身过错而给国家或当事人的权益受到不应有损害，就应当承担相应的法律责任。如果不建立完善有效的检察官责任追究制度，缺乏对国家和当事人的受损权益的补救措施，那么就没有体现出权利和义务相一致的原则，国家利益和当事人的合法权益就不可能得到切实有效的保障。有了完善的检察官责任制度就可以促使他们更好地履行职责，更好地维护当事人的合法权益。

（三）实现法治经济与防治司法腐败的需要

社会主义市场经济本质上是一种法治经济，它在要求市场主体的活动符合法治要求的同时，随着人们与外界的广泛交往和权利意识的增强，也要求司法人员在对经济和社会生活干预时也要符合法律的要求。同时，我国正处在社会主义初级阶段，检察官等司法人员准入标准低，人员素质参差不齐，司法人员的腐败行为一定程度存在。然而，伴随人们法治意识的提高，整个社会对于整顿司法腐败、司法不公的呼声却越来越高，司法人员的司法不公、司法不廉行为已经引起了全社会的广泛关注和高度重视。为了维护社会的稳定，在人民心中重塑司法公信力，我们必须正视和反思这一社会现象，并有足够的勇气去挑战和改变这一社会现实。所以，严峻的司法现状也是我们深化检察官办案责任制度的外在动力。

二、检察机关办案机制存在的主要问题

长期以来，我国检察机关沿用的是以行政审批、集体负责为主要内容的办案机制。检察权由检察机关通过层层审批的方式集中行使，再由检察机关整体承担办案的法律责任。具体运作方式是，检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定的办案方式，简称“三级审批制”。在这种办案体制中，普通检察官只是案件的承办人员，即行政垂直线上底部的一个点。检察官承办案件，决定权集中于检察长和检委会，部门负责人则有审核权。①在检察机关实行这一办案制度，形成了上命下从的行政性关系为主导的办案责任机制。这种机制初衷是为了发挥集体智慧、保障案件质量，其有利之处在于便于强化对办案人员的监督并保证刑事追诉的统一性，但它在实践中也表现出明显的弊端：

（一）“审而不定、定而不审”

一起案件从接案到决定，所有的司法程序都要由行政领导签字认可，一旦行政领导有意见，而不是案情本身发生重大变化，办案工作就面临着大转折，甚至推倒重来。因此不符合司法活动直接性和亲历性的要求，难以保证诉讼决定和诉讼行为的正确性。

（二）办案人员对领导的过分依赖

由于行政化的长期侵蚀，检察官无法发挥“主观能动性”，难以充分调动检察官的积极性与责任感，不利于培养精英型检察官。

（三）诉讼效率低下

审批环节过多，导致诉讼效率低下，浪费了本来就缺乏的司法资源，案件逐级审批到最终定论往往占用了不少时间，具体承办人实际关于案件审理的时间被大大缩减。

（四）办案责任不明确

“三级审批制”导致办案的不负责、负责的不办案，甚至通过行政力量改变案件定性，且不用承担错案责任，这种做法将司法裁判异化成“个人决定、集体担责”的怪异模式，发生错案时难以区分和细化错案责任，往往不了了之，而这也正是导致司法不公的重要原因之一。

三、检察官办案责任制的发展过程

1、1998年，在全国检察机关全面推行错案责任追究制，主要是根据错案结果回溯造成错案的原因，从而追究相关人责任的制度。对案件造成实害后果的问责是这一制度的特点，或者说是对错案后果的“结果控制”。

2、2000年，高检院决定在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制。其目的是将检察机关传统的行政管理模式转化为司法业务运作模式，将集体负责制转化为检察官个人相对独立负责制。推行主诉检察官制度改革的核心是“放权”，即打破传统办案机制层层负责，层层把关却责任无人负责，错案责任无人承担的现象，赋予主诉检察官一定的独立办案权，通过放权、明责、予利，培养出具有较高素质的检察官。

3、2007年，高检院推行执法过错责任追究制，对检察人员在执法办案活动中故意违反法律和有关规定，或者工作严重不负责任，导致案件实体错误、程序违法以及其他严重后果或者恶劣影响的行为进行追究。这一制度的特点则是对执法过错的“行为控制”，问责对象由错案结果发展为执法过错行为。

4、2013年7月，中央政法委出台《关于防止冤假错案的规定》，首次明确提出“建立健全合议庭、独任法官、检察官、人民警察权责一致的办案责任制，法官、检察官、人民警察在职责范围内对办案质量终身负责”。最高人民检察院检察长曹建明在大检察官研讨班上就推进检察官办案责任制提出五点要求。一要健全检察机关办案组织。以主任检察官为主体，配备其他检察官和辅助人员，组成主任检察官办案组或办公室，为完善办案责任制提供组织保障。二要根据检察职能配置，同步优化整合内设机构。三要依法科学划分主任检察官、部门负责人、检察长及检委会在执法办案中的职责权限，赋予主任检察官执法办案相应决定权。四要完善监督制约机制。加强办案组织内部各成员之间、各个办案组织之间、执法办案各环节之间的监督制约作用。健全案件集中管理制度，完善执法办案责任体系，严格执行执法过错责任追究，确保对办案质量终身负责。五要研究不同部门如何协调推进主任检察官制度问题。依照诉讼、诉讼监督及职务犯罪侦查等不同检察职能的运行特点，科学设计主任检察官办案机制和工作制度。

实际上，在中央出台相关文件之前，很多地方就已经开展了类似探索。重庆市渝北区人民检察院从2000年开始，就在探索建立检察官办案责任制。目前，渝北区检察院在职务犯罪侦查局、刑事检察局、诉讼监督局、未成年人刑事检察局等业务部门都设立了检察官办案组织——主任检察官办案室，并大胆授权，将一些原本属于检察长、分管副检察长的权限，如一般刑事案件不捕权、副科级以下国家工作人员职务犯罪案件初查权、民行案件提请抗诉决定权等，都赋予了主任检察官，主任检察官的权限大为增加，多数案件的办案模式实现了主任检察官的一级审批。

2014年7月，以司法人员专业职务序列为突破口、司法办案责任制为核心的上海司法改革先行试点工作正式启动。②上海检察机关实施方案提出，将试行主任检察官制度，并在此基础上逐步过渡到检察官负责制。与此同时，检察机关办案组织层级将进行精简，主任检察官办案组直接对检察长负责，减少审批层级，实现办案组织的扁平化管理，将案件的决定权真正落实到每一个检察官。“放权”的同时，检察机关还将制定检察官办案责任制授权清单，明确检察官权力行使范围，规范检察权的运行。

四、深化和完善检察官办案责任制改革的建议

由于刑事诉讼中认识对象的复杂性和人们认识手段和认识能力的局限性，决定了执法过程中不可能彻底杜绝错误，任何人也无法保证自己处理的案件百分之百正确。③如果用简单、唯一正确的检验结果去作为考量检察官办案的结果，无形中增加了检察官办案的难度，加大了检察官的心理压力，会使检察官产生畏首畏尾的心理负担，进而回避责任，规避可能带来的惩罚。目前，在司法职权方面没有充分依照司法规律采取合理的办案模式，司法效率不高，司法责任不明，检察官职业素质和职业保障尚不适应形势需要。要建立科学合理，高效率的检察官办案机制，必须深入研究检察工作的客观规律和工作特点，恪守宪法和法律确定的检察机关的领导体制，依照不同检察职权的运行特点设计不同的办案机制和工作制度，才能建立职权配置合理、运行顺畅、公正高效的办案机制。为此，应做到以下几点：

（一）坚持检察一体为主、检察官相对独立为辅原则

检察一体体现了检察机关相对于外部而言的整体独立，是检察活动的基本原则；“司法是一种讲求亲历性的活动，对当事人言词的判断、对证人所作证词可信性的判断，都离不开判断者对于被判断者的近距离观察”④，检察官相对独立，符合检察活动亲历性的要求，有利于防止不当干预、提高诉讼效率,按照检察官相对独立的原则，应当对检察权进行重新配置，将检察长和部门负责人的一部分权力划归检察官。检察官的职责权限应当根据实际情况，遵循合法性、合理性、“抓大放小、逐步放权”的准则。即对那些社会影响重大的案件仍由检察长、检委会掌握，而大量的一般案件的决定权及诉讼程序中有关事项的决定权则应赋予检察官；待较为成熟时，再扩大检察官的权力；最终目标应当是除法律明文规定由检察长、检委会直接行使的权力外，一般权力均由检察官独立行使，并且检察长、检委会尽量不干预检察官工作，最大限度的发挥检察官的作用。引入检察官相对独立，以检察一体为主、辅之以检察官相对独立，将对克服绝对检察一体的弊端起到积极作用。⑤

（二）坚持权责利相统一原则

职权是履行职责的保障，利益是恪守职责的长远之计。权责利相统一原则要求检察官在依法相对独立履行职责时，要对自己所决定的检察事务独立承担相应责任，同时，对检察官在物质利益、晋升职级等方面给予相应的待遇。也就是说，有权有责、无权无责，责任大小与权力大小相对应；责任和利益相一致，承担多大的风险和责任就应当给予相应的待遇。权责利相统一就是下放权力和强化监督、明确责任和落实利益，有利于检察官提高责任意识和工作积极性，保证办案质量和办案效率。

（三）健全办案监督制约机制

监督制约机制既不能干预检察官必要的办案权力，又要有效的在办案活动之外实施监督。在内部监督制约方面，除通过检委会、主办检察官联席会、报备制度进行制约外，还有案件管理部门对办案的流程监控、案件评查和动态考核评估机制，对检察官权力运行进行的全程的动态监督，保证各个执法环节的质量。在外部监督制约方面，通过侦查机关复议复核的制约、被不起诉人申诉的制约、人民法院审判的制约、人大个案监督制约以及人民监督员制度、检务公开制度所体现的社会监督制约，使外部监督制约与内部监督制约相衔接，防止权力异化。同时，还可以探索适用听取意见、公开审查和听证等程序，在办理案件时，由主办检察官主持，在听取各方意见的基础上对案件作出处理意见，有利于强化对检察官执法办案的监督制约，做到兼听则明。

（四）科学进行责任认定与追究

落实执法过错责任追究机制，依法实行执法责任终身制，在责任的认定和追究上就应当做到以权定责、以事问责、依法追责、以责为鉴。这种责任追究必须建立在科学的基础上，对过错的认定应当从严掌握。在追责的同时我们应当注重对检察人员依照法律赋予的职权进行执法行为时给予充分保护，如果因办案人员的能力所限或认识错误所产生的处理不当，则属工作失误而不需承担法律责任；只有当检察官是处于故意或重大过失而造成严重过错时才属于应受追究的范围，检察官故意造成案件的错误处理，无论何种动机，都应当追究责任，对于构成犯罪的，还应追究其刑事责任。

五、小结

深化和完善检察官办案责任制改革是司法改革中浓墨重彩的一笔，但是，这不是权力和利益的一次重新分配，不能把主任检察官岗位当成一个官衔、一种权力、一个利益符号⑥，探索检察官办案责任制，不仅要促使检察官独立公正行使职权，独立承担责任，而且要强化检察官的职业保障。对于检察官的未来发展，应重点加强检察官的职业保障，为检察官的成长争取更为广阔的发展空间，从而促进检察事业的可持续发展。在加大检察官办案责任的同时，要实现其相应的权利保障，切实做到权责利的统一，既要大胆设计，又要慎重落实。突出检察官主体地位与实现司法公正之间并不能天然地画等号，为了防止司法腐败钻制度漏洞，还需要有大量配套措施同步推进，这需要我们不断地探索，不断从改革试点中总结经验做法、吸取教训，让检察官办案责任制具备可持续性，进一步提升检察队伍素质能力和法律监督效能，实现公平与正义，建设起公正高效权威的社会主义司法制度。

（作者系濠江区院公诉科助理检察员）