赖涵菁

2012年我国民事诉讼法修改后，公益诉讼正式入法，这是我国法律在维护国家利益和社会公共利益上迈出的具有突破性意义的一步。然而，原告主体的不明确以及适格原告主体诉讼能力的缺失，使得公益诉讼的进程举步维艰。在此背景下，2015年伊始，最高检颁布试点方案，将检察机关纳入原告资格范围，为解决当下公益诉讼司法实践中的难题注入了强有力的力量。自此，检察机关参与民事公益诉讼的正当性逐渐得到了普遍认同。笔者认为，在当前的情况下，研究检察机关应当如何参与公益诉讼，如何通过检察机关的参与切实推动公益诉讼，打破当下僵局，激发其应有的作用，从而带动其他适格原告共同推进公益诉讼的开展，是一个相当现实的问题。在此当中，检察机关以何种身份参与其中是首要解决的问题，这既关乎到其主体资格的正当性，又直接关系到具体实践中的权力划分和职能行使。只有给予检察机关准确合适的定位，才能使其在民事公益诉讼领域合法合理地发挥应有的作用。因而，本文将从目前检察机关的定位所存在的问题入手，分析在其中应考虑的因素，并寻求合理的出路，以保障检察机关在民事公益诉讼中可以有序、有为地发挥自身职能。

一、当前定位所存在的问题

目前我国法律规定，在民事公益诉讼中检察机关既可支持其他主体进行诉讼，亦可直接起诉。检察机关作为国家司法机关，天然有别于其他适格原告主体，其定位与其他适格主体并不完全一致。一方面，公益诉讼本身的特点及检察机关的特殊性，使得将检察机关纳入原告资格范围与传统的民事诉讼理论似乎存在相悖之处；另一方面，检察机关多样化的参诉方式以及在诉讼中的多重角色，又牵扯到程序运行中的方方面面。然而，目前我国法律对民事公益诉讼中检察机关的诉权从何而来、在当中的定位以及应起到的作用并无更具体的说明。这些问题的不明晰导致检察机关虽手中握有诉权，但在实践中却难以具体把握职权的划分和行使，常常瞻前顾后。定位不清晰易导致两个极端：一是部分检察机关盲目扩权甚至越权；二是部分检察机关因畏难而怠于行使权利。基于此，给予检察机关一个清晰准确的定位既是解决检察机关在民事公益诉讼中遇到的实践难题的基础，亦是司法公正的重要保障。    

二、合理定位的考量因素

（一）与公益诉讼内在属性相一致

有学者认为，公共性是公益诉讼的本质属性。世界是普遍联系的，参与社会活动的个体之间天然地存在相互共享性，在此基础上，人们可进一步自主有意识地选择构建具备共享性的事物，这即是公共性的基本内涵。笔者认为将公共性作为公益诉讼的本质内在属性是较为合适的，公共性是公益诉讼产生的基础。一方面，所有个体存在于同一社会中，天然产生了一些公共利益基础；另一方面，随着大家在不同社会公共领域的参与，有意识或无意识地选择建立起新的利益群体，形成新的公共利益。就目前民事公益诉讼主要涉及的环境、食药品领域而言，其本身集中了广泛的公共利益，而公益诉讼则是个体自主选择的具备公共性的实践。正是公益诉讼的公共性属性，带来了个体利益与公共利益之间的冲突，个体原告常常难以完全超脱自利的因素，在寻求公共利益得到保护的过程中往往更希望自己的个体利益得到保障，这也即是公益诉讼利己兼顾利他的特性。简言之，公益诉讼是少数人参与但多数人可获利的诉讼活动，正因如此，从经济性分析，任何个体都不希望由自己投入时间和精力来提起诉讼，更倾向于等待他人去完成而自己从中获益，从而引发了“搭便车”的心理，而这也是公益诉讼“先天不足”的自身局限性所带来的困境。

就公益诉讼的内在属性所呈现的诉讼特点，我们应当思考，通过立法和司法的方式维护公共利益究竟应当如何？如何对其自身局限性予以补强？其限度应当在哪？检察机关需承担何种角色和责任？笔者认为可从两个途径进行补强：激励和强制。所谓激励，是指通过增加原告主体参与诉讼可获得的益处及可得到的支持，激发适格主体的积极性；所谓强制，则强调原告主体的义务感和责任感。检察机关加入民事公益诉讼领域，一方面弥补了其他适格原告主体诉讼能力的不足，另一方面填补了某些情况下原告主体的缺失，这既是对其他适格原告主体的支持即是“激励”措施，也是对检察机关作为国家法律监督机关履行职能的一种“强制”措施，本身即是对公益诉讼内在属性所带来的局限性的补强。

（二）与检察机关职能相承接

私益诉讼一般有直接利害关系者，其以维护个体利益为核心，而公益诉讼的利害关系者通常涉及不特定的多数人，且往往联系并不直接，利益的分离导致了内在驱动性的缺乏和诉求的难以统一。加之我国公民公益维权理念并不强，诉讼能力也相对较弱，因此，赋予检察机关参与民事公益诉讼的权利，尤其赋予其直接起诉的权利，最主要是因为其他适格主体的能力和经验不足，需要检察机关进行适度的辅助和干预以打开局面。检察机关作为国家司法机关，维护公共利益是其应有之责。从权利与权力的属性的角度而言，国家机关的法定职责更具备约束力和可操作性。通过发挥国家职能来保护公共利益，可最大限度地保障公益诉讼的法律效果和社会效果。

因为公益诉讼中存在的“搭便车”心理，加之检察机关不同于其他原告的特殊性，公众更多时候会把希望寄托于检察机关，认为它理应推动公益诉讼进行。然而，就从目前的立法来看，无论是督促起诉、支持起诉还是直接起诉，均以其他适格原告优先，这体现了法律赋予检察机关参与民事公益诉讼的权利并非期望由其来主导解决公益诉讼的问题，立法的目的是希望以社会有关组织等适格原告为主导，检察机关作为补强，以此顺利打破公益诉讼的僵局。基于此，笔者认为随着我国公益诉讼的逐步发展，检察机关参与民事公益诉讼的权利可能会被逐步回收，甚至在各方面运作流程相对完善，各主体经验和能力达到一定程度时，检察机关可能会从原告资格范围内撤出，仅保留对诉讼运作基本的法律监督职能。因此从长远考量，检察机关在民事公益诉讼中的定位需考虑其原本的职能范围，较为合适的方式是从原有的职能上进行延伸，这种做法能够与原有的理论结构及职能框架相统一，更优于直接设立一个新的职能。

（三）与现行法律制度相衔接

首先，应以民事诉讼制度为基础。公益是相较于私益而言的，与传统的民事诉讼最大的不同点，即是利益本身的性质所带来的主体差异性。原本的诉讼制度首先面临的是诉讼机能的适度扩张，最主要的表现为诉讼门槛的降低，即原告资格范围的扩张。传统的民事诉讼理论认为原告适格以“直接利害关系人”为其理论基础，现今为了平衡私益诉讼与公益诉讼的理论冲突，学界对此提出了“诉的利益”“程序当事人”等理论，以合理扩大当事人适格的范围。所谓诉的利益，是指通过诉讼对某种权利进行救济的必要性。笔者认为，在现行的民诉制度基础上，在一定情况下对公益诉讼和私益诉讼做出适当区分，增加起诉的法定事由，拓宽起诉主体的范围，既可较好地维护公共利益，又可兼顾公益与私益之间的平衡关系。从目前公益诉讼的制度设计来看，在起诉事由及原告主体的确定上也确实采取了上述操作方式。但原告主体的增加并非只和案件起诉的准入门槛相关，一个新主体的加入同时会影响后续程序的运作，如管辖问题、举证问题、庭审问题等等，尤其是检察机关本身已具备法律监督职能而参与其中，其各个职能之间应如何相互平衡，才能既达到良好的诉讼效果又不会引起程序运行的混乱是如何定位检察机关角色的重中之重。

其次，应区别于刑事诉讼制度。有学者认为，目前我国检察机关在民事公益诉讼中所承担的事务与刑事诉讼类似，因而其定位应与刑事诉讼保持一致。对此笔者并不认同。民事公益诉讼虽强调的是公共利益，但其归根到底仍从属于私法领域的范畴，检察机关在其中欲起到的是对公益诉讼的督促、促进和推进作用，并不同于刑事诉讼中以公权力代表国家对违法犯罪行为进行追究。如若二者混为一谈，则将打乱民事诉讼制度和刑事诉讼制度二者之间的相互独立性。因而，在民事公益诉讼中对检察机关的定位应当与刑事诉讼的区别开来。

三、我国检察机关在民事公益诉讼中的合理定位

基于上文的分析，笔者认为，在民事公益诉讼中将我国检察机关定位于实体上的监督者，程序上的当事人是较为合适的，以下将做进一步阐述和总结。

首先是理论上的突破，为检察院的诉权提供正当性。我国传统民事诉讼法理论认为，当事人应当是纠纷的权利义务主体，也即是与争议本身具有“直接利害关系”。该理论的核心是要求当事人与案件有“直接利害关系”，除此之外的主体并不能成为该案的当事人。利益与主体之间的分离，是最初否认检察机关可提起公益诉讼的主要原因之一。换言之，检察机关首先遇到的问题在于因不存在“直接利害关系”，而与“实体当事人”相背离的情况。笔者认为，法律制度最终均是为了更好地保障利益，理论的发展与现实需求是相辅相成互相推进的，如若只是墨守旧理念，不与时俱进地推动原有理论的延伸和发展，那么终将反过来制约社会的前进。面对公益诉讼数量的迅猛增长，因地制宜地突破实体利害关系当事人的原则，认同在涉及公共利益的案件中实体利益与当事人的分离，原告资格向社会团体及检察机关等扩张，实体当事人逐步向程序当事人演进已是国际的总体趋势。

其次，突破了传统直接利害关系理论的桎梏之后，面临的问题即是检察机关的诉权由何而来。目前大部分国家将检察机关在公益诉讼中行使诉权视为公民委托国家机关管理公共利益的一种方式和表现，也即是诉讼信托。公共利益的最终享有者公民，将公共利益以社会契约的形式委托于国家管理。所以，当公共利益受损时，国家有义务进行保护，也即是检察机关代表民众行使诉权。我国学者认为该理论结合到公益诉讼领域，是指将个体诉权以契约的形式集中交付于某一组织或者团体，依照法律的规定，某一团体对某些公共利益具有起诉的权利, 当公益权利受侵害或可能受到侵害时由该团体提起诉讼。该理论将诉的利益与起诉行为很好地相联系相结合，也为检察机关的诉权来源提供了适当的理论依据。

再次，在明确了诉权来源之后，下一步则是厘清检察机关参与民事公益诉讼欲起到的主要作用，归根到底也即是它区别于其他原告主体可为公益诉讼带来的益处。首先从主观方面也即是诉讼意愿考量，从前文阐述可得知公益诉讼虽与每个人切身相关，但任何人也都不是唯一的主体，主体范围极广则易导致诉权的相互推诿。因而不同于其他民事诉讼，公益诉讼具有内在驱动性较难保证的特点，笔者认为这是将检察机关纳入民事公益诉讼主体范围的考量因素之一。公益诉讼中其他适格主体的积极性难以保证，我国社会公益维权意识又还较为薄弱，公权力的介入充分体现了国家管理社会事务的作用，检察机关在这当中起到的首要作用即是在其他适格主体驱动力缺乏时进行督促，或者其他适格主体不愿起诉时的补充作用。其次，除了主观上的诉讼意愿之外，在客观的诉讼能力上也存在相应的问题。结合我国目前的情况，其他适格原告主体能力和诉讼经验不足，难以打破公益诉讼的僵局，需要借助国家的力量来推进，简言之则是通过公权力保障公民的处分权即私人主体或者组织的诉权。综上所述，在民事公益诉讼中检察机关通过国家公权力的适当介入，给予其他适格原告主体主观意愿和客观能力两方面的补强和辅助，从而推动公益诉讼的顺利开展。

最后，则需要对检察机关在民事公益诉讼中定位的性质有所判定。我国法律明确指出检察机关对民事审判活动具有监督职能。有学者表示，检察机关提起民事公益诉讼是实施法律监督权的方式之一，对此笔者是认同的。正如前文所提到的，笔者认为在未来成熟的阶段，检察机关在公益诉讼领域的诉权将会逐步被限制甚至回收，因而从其目前现有的监督职能做延伸，既能避免职能的混乱、诉讼结构的冲突，又能很好地为检察机关寻求一个合理的位置，是较为合适的一种处理方式。检察机关作为国家的法律监督机关，其维护的是抽象意义上的公共利益和司法公正，将之具体化落到实处，则体现为公益诉讼诉权的行使。如若没有起诉的权利，检察机关在民事公益诉讼领域中的法律监督则似空中楼阁，只是被架空的抽象权力，并不能达到实际的效用。因而，民事公益诉讼诉权的行使应当被视为检察机关实现法律监督的有效途径，是其法律监督职能的表现和延伸。

综上所述，在民事公益诉讼中，检察机关既作为程序上的当事人参与诉讼活动，同时又担任实体上的监督者推进公益诉讼的顺利进行。这二者并不矛盾或冲突，而是同一问题的两个方面，前者是检察机关形式上的角色，后者是检察机关在民事公益诉讼中的实质作用和目的。归根到底，均是通过国家公权力的适当参与，来平衡民事公益诉讼中当事人双方的诉讼能力和地位，从而保障司法公正。二者的相互统一才共同构成检察机关在公益诉讼中的完整定位。

（作者系市检察院研究室干部）