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重大监督事项案件化办理模式探析

时间:2021-07-13 16:30:18   字号: 放大 | 适中 | 缩小

在当前以审判为中心的刑事诉讼制度改革、以司法责任制为核心的司法体制改革、以完善检察监督体系为目标的检察改革多重背景下,实行重大监督事项案件化办理模式,是规范监督行为、完善监督体系、提升监督质效的可行路径,更是检察机关强化法律监督的一个重要实践课题。各地检察机关以侦查监督部门为主体在刑事诉讼监督中开展重大监督事项案件化办理试点探索,但在案件范围、立案条件、监督标准、程序设计、办理依据等方面存在较大差异。检察机关应如何科学合理设计重大监督事项案件化办理制度,关系到该制度在实践中的价值实现以及强化法律监督、维护检察权威等核心理念的贯彻落实。

一、实行重大监督事项案件化办理的理论依据

(一)程序正义的要求

程序正义观念起源于英国的“自然正义”,发展于美国的“正当程序”。可以说“正当程序”是程序正义原则的切实体现。一种法律制度或者法律程序只有具备了某种价值上的合理性, 能够直接或者间接保证某种价值的实现, 才是公正、合理、正义的, 才会被人们所承认和尊重。时至今日,随着正当程序已经发展成为一个超越国家和法系界限的、具有普适意义的法律概念与价值,程序公正逐渐获得普遍认可和尊重并与实体公正一同成为我国司法的主要目标和价值追求。①在法治实践中, 程序正义具有较为重要的价值, 在维护社会的公平正义方面发挥了非常重要的作用。长期以来,侦查监督工作的事项性特征较为明显,启动、审查、处理程序相对随意、模糊。实行案件化办理模式,最大的特征就是程序化,通过建立受理、审查、立案、调查核实、审核决定、复议复核、结案归档等较为完整的办理流程,实现程序公平正义的价值。

(二)遵循刑事诉讼监督规律

所谓刑事诉讼监督规律,主要是指为实现维护刑事法治统一、权威和尊严的目的,监督主体和被监督主体在刑事诉讼法律监督关系中所必须遵循的根本活动法则。②在刑事诉讼监督中,监督主体是检察机关,被监督主体是侦查机关、审判机关和刑罚执行机关等国家公权力机关,监督客体是被监督主体的诉讼违法行为。刑事诉讼监督的行使模式是单向的,对诉讼活动中的违法行为提出监督意见,应当遵循刑事诉讼监督的基本规律。一般认为,刑事诉讼监督的内容主要包括:“知情、调查、确认、纠正、反馈”③。侦查活动监督作为刑事诉讼监督的范畴,实行案件化办理模式,应当遵循诉讼监督规律,合理配置监督职权,构建独立统一的诉讼监督规则,推动诉讼监督职能与诉讼职能的协调发展。

(三)符合诉讼监督谦抑原则

诉讼监督的谦抑性来源于权力谦抑原则,要求科学界定诉讼监督的内涵和外延,不能恣意扩张诉讼监督权力的界限,其旨在寻求一种更能调动被监督方主体意识、获取被监督方内心认同的监督方式,实现监督效益的实质提高,其落脚点仍然在于强化诉讼监督④。理论上讲,检察机关对整个诉讼活动过程都应当开展监督,对发现的任何诉讼程序和实体中的瑕疵、违法行为等均应按照相关制度及审批程序予以监督纠正,但这样不仅容易将简单问题复杂化,浪费司法资源,也难以获得被监督主体的广泛认同。在侦查活动监督中,科学合理界定案件化办理范围,对属于“重大监督事项”才启动案件化办理程序,也是诉讼监督谦抑原则的重要体现。

二、实行重大监督事项案件化办理的功能价值

(一)强化诉讼监督意识

长期以来,审查逮捕案件、立案监督、侦查活动监督作为检察机关侦查监督部门的“一体两翼”职能,审查逮捕案件成为主要业务抓手,立案监督、侦查活动监督作为“两翼”却被忽视为“副业”,没有得到足够重视,再加上平时审查逮捕案件多、人手不足,实践中的立案监督、侦查活动监督工作往往处于应付状态,弱化了监督主责主业。实行重大监督事项案件化办理,结合司法责任制改革要求,明确检察官在监督活动中的办案权限,科学认定监督案件的司法责任;明确办案数量与员额检察官的绩效考核紧密相连,使监督业务作为员额检察官绩效考核量化的参考依据,有利于充分调动办案人员工作积极性,树立监督也是办案的意识,真正聚焦监督主责主业。

(二)规范诉讼监督行为

作为国家的法律监督机关,检察机关“如何把诉讼职能履行好,又把监督职能履行好,这是涉及检察制度和检察工作的根本性问题”⑤。相交于较为完备成熟的刑事诉讼规则,诉讼监督方面的规定则较为原则和薄弱,大多隐含于刑事诉讼程序中,法律并没有对刑事诉讼监督进行专门独立的程序设计,模糊了刑事诉讼监督应有的法律地位,导致实践中诉讼监督随意性较大、操作性不强、标准不统一。实行重大监督事项案件化办理,通过建立严密的程序规范、证据规则和管理流程,形成独立统一的监督规则和标准,有利于促进依法监督、规范监督。

(三)提升诉讼监督质效

实行重大监督事项案件化办理模式,改变以往只在审查逮捕工作中履行立案监督、侦查活动监督职能的局限状态,由专门办案组或专门机构对重大监督事项按照规范流程开展调查核实,并运用一套科学的监督标准依法作出监督判断,做到监督处处留痕,有助于提升监督工作水平,确保监督办案质量和监督品质,赢得公众包括侦查机关对检察机关诉讼监督的心理认同和尊重,树立检察监督权威和公信力。

三、实行重大监督事项案件化办理的基本原则

(一)监督法定原则

依法行使职权是法治的内在要求。检察机关必须在法律规定的职权范围内,按照法律规定程序行使检察权,检察活动必须具备程序合法性和实体合法性。⑥实行重大监督事项案件化办理,也必须严格依照法律的授权和法律规定程序开展,防止滥用职权或有法不依。检察机关必须树立依法监督观念,自觉运用法治思维和法治方式界定重大监督事项案件化办理的各项标准,对重大监督事项案件化办理的每一个流程做到于法有据。

(二)监督必要原则

相对一般的事项办理方式,重大监督事项案件化办理流程严格、办理周期较长、投入办案资源及成本较高,检察机关不可能对所有的侦查违法行为都实行案件化办理,应从兼顾效率和公正的角度,科学合理界定案件化办理范围,对那些有必要采用案件化办理模式的侦查监督事项,才启动案件化办理模式开展监督办案。如对严重的违法取证行为、侵害当事人人身财产权利的侦查行为、侵害当事人诉讼权益的侦查行为等应当实行重大监督事项案件化办理;对于简单的法律文书缺漏、不规范等轻微诉讼违法行为及瑕疵等,则没有必要进行案件化办理。

(三)监督公开原则

监督公开的重要意义在于增强监督透明度和知晓度,获得被监督者的信任感和认同感,同时也促使监督者增强工作责任心,并廉洁自律、严格依法监督。实行重大监督事项案件化办理,作为一项监督机制创新,应当公开其监督流程,让被监督对象知晓该制度的意义、功能、价值等;应当公开监督过程,增加当事人的参与度,提供一个充分讲述事实和表达意见的机会,促进查明事实、充分掌握证据,防止错误监督;应当公开监督结果,并将监督意见或决定抄送有关部门,增强监督的法律效果和社会效果。

四、实行重大监督事项案件化办理的制度设计

(一)合理界定监督案件范围

对于如何界定重大监督事项案件范围的问题,有的认为主要考虑三方面因素:严重的违法取证行为;严重侵害当事人人身权利、财产权利的侦查行为;严重侵害当事人诉讼权益的侦查行为。⑦有的认为要根据监督比例原则,把握四个方面:违法行为的严重程度;违法事实查证的难易程度;违法行为的恶劣程度;监督措施的严厉程度。⑧有的认为要结合诉讼行为违法的严重程度和监督措施的严厉程度来合理确定。⑨应该说,从违法的严重性及监督措施的严厉性角度界定案件化办理范围,基本上已形成统一认识,但对于何谓“严重”及“严厉”,仍然是一个较难界定的问题。实践中,一个较轻的违法行为或者侦查瑕疵也可能对原案件造成严重影响,也可能带来严厉的监督措施。笔者认为,从依法有据、违法行为严重性及兼具监督效率等综合考虑,根据《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》等有关规定,可依法界定重大监督事项案件范围为:公安机关应当立案不立案及不应当立案而立案两种事项;《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第565条规定的20种侦查活动监督事项;违法决定、执行、变更撤销强制措施事项;行政机关不依法移送涉嫌犯罪案件事项;阻碍诉讼权利行使事项等。

(二)规范监督办案流程

案件化办理的一个重要特征就是要具备一般案件办理的流程要素,建立规范的办案程序。为此,应当从制度上设定重大监督事项办理的具体标准、步骤和期限等,具体可借鉴一般案件办理程序,建立受理、审查、立案、调查核实、审核决定、复议复核、处理决定、结案归档等较为完整的办理流程,明确启动各程序环节的条件和标准。具体而言,应当实行线索受理编号登记;明确线索审查期限;确定立案及不立案的标准;立案后开展调查的期限;审核决定报批程序;明确复议复核期限;作出处理决定依据等等。同时,应对各办理环节设定相应的文书标准,如《案件受理登记表》、《立案决定书》、《审查意见书》等,确保整个监督流程的顺畅进行。建立案件卷宗规范,整个监督过程都在卷宗中体现,切实做到监督过程处处留痕,促进重大监督事项案件化办理过程的规范化。

(三)设定监督立案条件

刑事诉讼监督开展前的立案作为一种程序性的审查决定,是整个诉讼监督程序的起始点,立案本身的实质目的是启动监督活动。⑩立案意味着监督工作法律意义上的启动,一旦启动,非法定事由不能随意中断或终止。因此,有必要设定重大监督事项案件化办理的立案条件,明确何种条件下应当立案开展调查,否则不予立案调查。有学者认为,诉讼监督的立案条件应当经过审查必须是认为存在或者可能存在违法行为和事实,既指程序性的违法,也包括实体性的问题,并应达到一定的严重程度。⑾笔者认为,立案是对严重违法行为已经发现或存在重大嫌疑的一种法律认定,是启动正式调查程序的法律行为,应当严肃对待,对线索受理后经初步调查认为侦查机关或侦查人员可能存在前述重大事项监督案件范围的情形之一,需依法以书面方式提出纠正违法的意见或建议的,经领导审批后应当立案调查。

(四)明确监督调查手段

开展监督必须以调查、知情为前提,保障检察机关及时全面获得案件信息及证据材料等。2013 年高检院侦监厅出台了《关于侦查监督部门调查核实侦查违法行为的意见(试行)》,明确规定了十种调查核实的方式,即:讯问犯罪嫌疑人;询问证人、被害人或者其他诉讼参与人;询问办案人员;询问在场人员或者其他可能知情的人员;听取辩护律师意见;查看、调取讯问笔录、讯问录音、录像;查询、调取犯罪嫌疑人出入看守所的身体检查记录及相关材料;查阅、调取或者复制相关法律文书或者案件材料;进行伤情、病情检查或者鉴定;其他调查核实方式。但是该文件仅仅是检察系统内部文件,对外效力有限,故而执行情况并不理想。因此,有必要在立法层面或效力层次较高的规范文件中明确检察机关侦查监督调查权。同时,也应当明确侦查机关接受和配合调查的义务以及拒绝调查的法律后果,确保监督调查的顺利进行。

(五)保障监督法律效力

在侦查活动监督中,根据违法行为的情节和性质不同,检察机关主要通过要求说明不立案理由、通知立案、口头或者书面纠正违法、提出检察建议等手段进行。这一看似种类繁多、轻重有别的诉讼监督手段体系在实践中往往效果并不尽如人意,监督手段所形成的强制力不够、执行力不强、权威性不高,难以保障监督的法律效力。其主要原因在于法律尚未明确不执行检察机关法律监督意见相应的制约或惩处措施等法律后果。⑿司法实践中,公安机关反复出错、屡纠不改的情况时有发生。“一个法律制度,如果没有可强制实施的惩罚手段,就会被证明无力限制非合作的、反社会的和犯罪的因素,从而也就不能实现其在社会中维持秩序与正义的基本职能”。⒀因此,从权力制衡的角度,应当设置相应的处理程序和惩处措施,保障重大监督事项案件化办理的法律效力。笔者认为,对于重大监督事项立案后的处理决定拒不执行的,检察机关可建议更换侦查人员,同时应抄送纪检部门,作为党政纪处理的参考依据;对于侦查取得的证据,应作为具有非法证据重大嫌疑启动排除程序。

(六)设立专门监督机构

当前,检察机关树立监督主责主业观念,不断强化法律监督,推进诉讼职能与诉讼监督职能的适度分离,也越来越得到广泛认可。⒁将诉讼监督职能从诉讼中独立分离出来,由检察机关内设的专门部门行使监督职权,负责承办重大监督事项案件,既有利于监督的专业化,也有利于避免诉讼配合的实质干扰。同时,要优化监督职能配置,配足人力,畅通监督渠道,真正将专门监督落到实处。此外,《刑事诉讼法》仍保留了人民检察院对司法工作人员的侦查权,即人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。建议对司法工作人员的侦查权也由该监督部门行使,增强监督威慑力,确保重大监督事项案件化办理的实效。


(作者系市检察院检务督察部主任)

注释:

①  卞建林、李晶,《关于加强诉讼监督的初步思考》,载《国家检察官学院学报》2011年第1期,第15页。

② 范宏昕,《刑事诉讼监督规律之探析》,载《时代法学》2014年第6期,第60页。

③ 关于刑事诉讼监督规律的内容,有的专家学者表述为“知情、调查、纠正、反馈”,有的强调“发现、核实、纠正”,有的将依法、有效、平衡协调作为重要内容。参见俞波涛,《 新形势下的检察工作趋势与发展》载《人民检察》2014年第4其,第29页;龙宗智,《探讨检察规律深化理论研究》,载《人民检察》2011年第3期,第44页;范宏昕,《刑事诉讼监督规律之探析》,载《时代法学》2014年第6期,第61页。

④ 程晓路,《检察机关诉讼监督的谦抑性》,载《国家检察官学院学报》2012年第2期,第53-56页。

⑤ 顾永忠,《理性协调双重角色正确处理四个关系》,载《人民检察》2014年第3期,第43页。

⑥  朱孝清、张智辉,《检察学》,中国检察出版社2010年版,第452页。

⑦  万毅、韩晓峰、龚培华等,《如何深入探索重大监督事项案件化办理》,载《人民检察》2017年第15期,第43页。

⑧  同7。 

⑨  於乾雄、马珣、黄露,《推进重大监督事项案件化若干问题思考》,载《中国检察官》2017年第7期,第45页。

⑩  杨宏亮,《检察机关刑事诉讼监督中的立案问题》,载《上海政法学院学报》(法治论丛)2014年第4期,第38页。

⑾ 同10。

⑿  如《刑事诉讼法》第98 条规定“人民检察院在审查逮捕工作中,如果发现公安机关的侦查活动有违法情况,应当通知公安机关予以纠正,公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。”但是并没有规定,如果公安机关不将纠正情况通知检察机关的后果。

⒀ 博登海默,《法理学法哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999 年版,第340 页。

⒁  范宏昕,《刑事诉讼监督规律之探析》,载《时代法学》2014年第6期,第62-63页。


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