[摘要] 海洋生态文明是生态文明的重要组成部分，海洋生态环境保护是亟待研究的命题，它需要来自不同领域和不同层面的支撑，而完善的法律制度是最有力的制度保障。我国关于海洋生态环境保护方面的法律法规仅有十余篇，法律体系不够健全，内容也不够完善。日本不仅在科技、教育等领域采取措施保护海洋环境，还积极利用法律手段为海洋环境保驾护航，通过对比和借鉴，可以完善我国海洋保护立法。

[关键词] 海洋保护  比较法  环境污染

自从党的十八大报告提出中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局以来，生态文明被提升到前所未有的战略高度。习近平总书记在讲话中多次强调，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。海洋生态文明是生态文明的重要组成部分，其建设成果是建设生态文明的有力支撑。海洋是地球的主体，生命的摇篮，人类文明的源泉，浩瀚的海洋蕴藏着十分丰富的海洋生物资源。海洋污染不仅破坏海洋生态景观，造成视觉污染，更影响生态系统健康及人类健康安全。可以说，海洋生态环境保护是亟待研究的命题，它需要来自不同领域和不同层面的支撑，而完善的法律制度是最有力的制度保障。以日本海洋环境污染法律责任制度为参照系，有助于通过比较的视角准确把握我国相关制度存在的不足，进而采取有针对性的完善措施，通过制度的不断修正来有效服务于生态文明建设的国家战略。

一、我国海洋保护立法现状及问题

我国目前现行有效的全国性海洋法律、法规和规章目前有 96多篇，而其中关于海洋生态环境保护方面的法律法规仅有十余篇，包括《海洋环境保护法》及配套条例、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境影响评价法》、《海岛保护法》、《自然保护区管理条例》、《无居民海岛保护与利用管理规定》等。①

（一）海洋保护立法体系不健全 

法律体系要求层次分明、效力高低有序，一般是以根本法——基本法律——专门法规——其他单性法规为层次进行排列。②然而我国海洋保护则无健全的立法体系体系。

第一，从法律体系的层次来看，我国根本法——《宪法》中并没有专门规定“海洋保护”的条款，仅仅是在第九条中涉及到海洋，但该条款侧重明确所有权。③在最新颁布的基本法——《民法典》中也有类似明确国家所有权的规定④，也并未侧重海洋保护。 

第二，从法律体系的核心来看，我国海洋保护立法缺乏贯穿于整个海洋保护法律制度始终的基本原则。我国现有的涉海法律主要都是一些海洋特定领域或行业的立法，由于基本指导原则的缺失，导致部分涉海法律之间出现相互冲突的现象。⑤

（二） 海洋保护立法内容不健全

第一，以行政责任为核心的海洋环境污染法律责任制度缺乏刑罚威慑。2017年修订的《海洋环境保护法》在法律责任一节共设置了20个条文，而其中涉及海洋环境刑事责任的条文只有2条，⑥其他均为行政处罚，这表明了制度设计者主要依靠行政手段来实现海洋环境保护目的的基本立场。⑦然而，现行制度中的罚款、警告等行政处罚措施对海洋环境污染行为的威慑力严重不足，甚至实践中往往引发一种颇具讽刺意味的现象：由于从违法行为中获得的经济收益远远大于罚款数额，以至于有违法者以主动上缴罚款的方式来换取其违法行为的“正当性”⑧。而且，法律赋予司法执法机关的自由裁量权可能沦为懒政怠政或违法行政的温床，最终侵害了海洋环境行政执法机关的权威性。 

第二，缺少危险犯形态的污染环境罪。虽然《海洋环境保护法》第90条规定了，对于严重污染海洋环境、破坏海洋生态的行为，在构成犯罪的情况下可以依据《刑法》追究刑事责任，但只能适用《刑法》中关于污染环境罪的规定。⑨但《刑法》对该罪的犯罪形态认定为结果犯而非危险犯⑩，即污染环境的行为只有在产生实际危害结果的情况下才会被认定为犯罪。

（三）缺乏完备的海洋保护国家战略及政策

在海洋发展战略和规划方面，我国先后颁布实施了《全国海洋开发规划》、《中国海洋21世纪议程》、《全国海洋经济发展规划纲要》、《国家海洋事业发展规划纲要》和《全国海洋功能区划（2011-2020年）》等，并且还相继出台了指导具体海洋开发领域的规划文件，主要涉及海洋环境保护、海洋产业发展、海洋科学技术、海岛保护等方面。总体来看，我国没有制定出国家层面的海洋战略总规划，基本都是针对海洋某一特定领域或者我国某一特定沿海区域的阶段性战略规划。⑾

二、日本海洋环境保护法律特点

对于四面环海的日本而言，海洋有着非同寻常的意义。一方面，海洋对日本文化的形成和民族性格的塑造产生了深远影响；另一方面，受岛内资源所限，日本不得不高度依赖海上运输来保障生存和发展所必需的能源资源供应⑿。

基于海洋的意义，海洋环境保护成为日本的重要课题。多年来，日本不仅在科技、教育等领域采取措施保护海洋环境，而且还积极利用法律手段为海洋环境保驾护航。时至今日，日本已经建立起了以《海洋基本法》为统率、以《海洋污染与海上灾害防治法》为主干、以《废弃物清扫处理法》和《海上保安厅法》等相关法律法规为补充的完备的海洋环境保护法律体系，形成了既独具特色又卓有成效的海洋环境污染法律责任制度，为有效保护海洋环境和履行相关国际承诺提供了制度保障。⒀

（一）法律责任类型以刑事责任为主

《海洋污染与海上灾害防治法》针对污染海洋生态环境的行为设置了以刑事责任为主的法律责任。例如，对于违法排放、违法倾倒、违法焚烧和违法海底处置等行为，法律规定了五百万日元以下或一千万日元以下罚金的刑事处罚。⒁以严厉的刑事处罚为威慑，为海洋环境保护竖立了坚实后盾，也为法律的有效实施提供担保。追根溯源，这种立法意图根植于公害频发背景下人们对环境破坏行为的深恶痛绝以及要求对这种行为予以严厉惩罚的强烈愿望，⒂而刑罚代价将使行为人在破坏海洋环境之前有了停下的可能。⒃

（二）规定危险犯形态的海洋环境犯罪

根据《海洋污染与海上灾害防治法》的规定可以看出，该法对破坏海洋生态环境行为的处罚依据是这些行为所具有的污染海洋环境的危险，而并非已实际造成环境污染的。众所周知，海洋环境损害一旦发生便很难实现有效的救济，而且海水的流动性加剧了海洋环境损害面积的扩大，使损害救济和环境修复工作面临更大的挑战，这些特点都决定了海洋环境污染法律责任及早介入的必要性⒄。将污染海洋的犯罪形态定位为危险犯，体现了对海洋环境损害特征的科学认识和对刑事责任预防海洋环境损害功能的准确把握。⒅

（三）法律责任制度的内容体现国际化视野

《海洋污染与海上灾害防治法》的刑罚的种类接受了1982年《联合国海洋法公约》的限制，充分体现了日本海洋环境污染法律责任制度的国际化视野。《联合国海洋法公约》创设的专属经济区制度打破了传统的领海与公海二元区分的海洋空间格局，使沿海国的权力触角伸向了更加广阔的海洋空间。例如，《联合国海洋法公约》承认了沿海国在专属经济区内以“防止、减少和控制来自船舶的污染”为目的的立法权和执法权。

1996年，日本因批准《联合国海洋法公约》而制定了《专属经济区和大陆架法》。根据《专属经济区和大陆架法》，日本的法律法规及其中的罚则均适用于专属经济区内与海洋环境保护有关的事项。这样一来，《海洋污染防治法》的刑罚规定便获得了适用于专属经济区外国船舶海洋环境犯罪的合法依据。但与此同时，如何使这些刑罚规定与《联合国海洋法公约》相关规定相协调的问题也随之产生。1996年，日本国会对《海洋污染防治法》进行了大幅修改，其中的一个重要内容就是针对专属经济区外国船舶的海洋环境犯罪废除了惩役和禁锢等自由刑，而规定仅适用罚金这一种刑罚措施。在推进全球治理和国际法治的当下，这一修法实践所折射出的日本海洋环境污染法律责任制度的国际化视野无疑是值得肯定和借鉴的。⒆

三、我国海洋保护法律的完善

（一）确立我国海洋发展战略

日本颁布实施的《海洋基本法》既是日本海洋的根本大法，同时又是战略性海洋政策的集中体现。该法明确了日本海洋发展战略和基本政策主要包括：推动海洋资源的开发和利用、保护海洋环境、推动专属经济水域的开发、确保海上运输和安全、振兴海洋产业、沿岸海域的综合管理、保护古道、确保及推进国际合作等。目前看来，我国仍然缺少具有全局性、统筹性的海洋发展战略和基本政策，因此，我国需要从21世纪国家发展的战略高度，明确国家海洋战略的目标、方针和任务，制订出台国家海洋事业发展规划。

第一，从国家层面来看，制定海洋战略应该秉持“可持续发展”的原则着重考虑国家和人民现在及将来的利益；还应该将当前我国存在的海洋问题的解决方案体现于海洋战略之中。第二，制定海洋开发战略时，要将合理开发和重视海洋环境保护列为主要矛盾，制定相关的实施细则和规定。 第三，制定国家海洋战略和海洋政策应从全球的视野出发， 将《联合国海洋法公约》的规定和我国国情充分结合。

（二）完善我国海洋保护法律体系

法律制度是海洋保护工作的法治保障，完善我国海洋法律体系是我国加强海洋生态环境保护工作的首要任务。

第一，制定海洋基本法时应当在遵循我国基本国情的大前提下，结合具体实际情况适当的和《联合国海洋法公约》的相关规定接轨，做好对接工作；第二，基于时代特色，在制定《海洋基本法》时应充分体现促进海洋科技发展、合理科学的开发海洋能源和资源，走可持续开发的海洋之路 ；第三，制定《海洋基本法》时，要坚决做到科学立法、合理立法，将我国发展国际合作，推动海洋事业前进，从海洋大国向海洋强国发展，最终构建 21 世纪新海上丝绸之路的总方针充分体现于其中；第五，应充分考虑如何在立法中完善相关规定以期有效解决当前存在的海洋问题，即制定针对我国当前海上新情况调整涉外海洋事务的规定

（三）完善我国海洋环境污染法律责任制度

1.加大刑事责任在海洋污染法律责任重的比重

从目前的实践来看，我国以行政责任为核心的海洋环境污染法律责任制度在面对一系列海洋环境污染时无能为力，现行制度下的“当罚不罚”和“罚而不痛”导致了海洋环境违法成本过低的现实问题。如2011年６月发生的渤海湾溢油事故，虽然此次事故造成了约6200平方公里海域的污染，但国家海洋局只能依法对事故责任人康菲公司作出罚款20万元的行政处罚。⒇可见，对行政责任的过重依赖已经严重挫伤了我国海洋环境污染法律责任制度的实效性和权威性，这也促使我们正视该制度的结构性缺陷，寻找通过提升制度威慑力来有效预防海洋环境污染的可行方法。

    提升制度威慑力的有效路径在于适当降低对行政责任的过度依赖，代之以积极发挥刑事责任的预防功能。这不仅因为海洋环境污染刑事责任是由海洋环境违法行为而引起的最严厉、最具有惩罚性的否定性后果，可以通过增加违法成本的方式更加彻底地贯彻“不能使违法者从其违法行为中得到好处的原则”(21)，而且还在于刑事责任的落实有更加严格的刑事诉讼程序作担保，因此更利于避免行政处罚适用中以行使裁量权为借口的当罚不罚的问题。除此之外，从经验论的角度来看，以刑事责任为主要责任类型的海洋环境污染法律责任制度的实效性已经在日本的实践中得到验证，这也为采纳上述路径的可行性提供了重要支撑：日本曾一度被视为海洋污染最严重的国家，而如今却因其在海洋环境保护领域的先进实践而被世界所称道，对于这一根本性转变而言，该国以刑事责任为主的海洋环境污染法律责任制度功不可没。 

2.认定污染环境罪的危险犯犯罪形态

如前所述，海洋环境保护中的刑事责任的核心功能应从传统的制裁转化为预防，而为有效发挥这一功能，刑事责任须在尽可能早的阶段对海洋环境污染行为进行调整。反之，如果只有在海洋环境损害实际发生之后刑事责任才能进行干预，那么其预防功能当然也就无从谈起。正因为如此，将海洋环境犯罪规定为危险犯也就十分必要，日本的实践反映了其海洋环境污染法律责任制度正是对这一必要性的积极回应。

3.以国际化视野设置海洋环境犯罪的刑罚种类

对外国船舶污染专属经济区海洋环境的行为处以何种刑罚并不完全是一个国内法问题，因为“是国际法决定了哪个国家、在哪些海域、针对谁以及何种行为来制定并执行一定的规则”(22)。作为国际海洋法基石的《联合国海洋法公约》，其在第230条第1款对沿海国的处罚措施作出了限制，即对于“外国船只在领海以外所犯违反关于防止、减少和控制海洋环境污染的国内法律和规章”的行为，沿海国仅可处以金钱处罚。我国已于1996年批准了该《公约》，根据“当事国必须善意信守条约”的原则，我国有义务遵守《公约》的上述规定。

（四）制定行政规章，改革我国现行海洋行政管理体制

重大海洋事务属于国家战略和安全问题，需要国家高层的统一协调决策。我国所面临的重大海洋问题比许多国家都突出，多个执法部门并存的现状造成多头管理、各执其法、群龙闹海、执法效益差的局面，我们必须通过完善我国海洋保护行政立法，改革我国现行海洋行政管理体制，规范海洋执法，使我国海洋法体系在实践中更好的运行。

首先，应通过立法设立更高层次的决策和协调机构，可由国防、外交、海洋、科技、发改委、教育等所有涉海相关部委参加，统筹负责领导协调涉海重大政策的研究制定及解决重大问题，包括海洋安全、海洋资源开发利用、海洋权益保护等有关海洋的重大战略问题，以及统一协调跨地区海洋行政执法活动，充分体现权威性和协调性。

其次，通过设立单行条例、多部门联合签订规章等方式，充分保障法律规定的有效行使；同时，不同地区应当严格按照本地区的经济发展、环境破坏情况及污染持续性等因素设置相应的行政处罚，保证污染与处罚的对应。

随着国际形势的变更，以及我国不断发展的趋势，近年来习近平总书记提出建设“海洋强国”，并推行了一系列发展政策，包括“一带一路”的发展，其中构建 21 世纪新海上丝绸之路则是我国从海洋大国向海洋强国转型之路上的助推器。遵循党和国家的政策，加强建设“海洋强国”也是完善我国海洋法律制度的必要措施。加强建设海洋强国，提高海洋国力除了上述的硬性必备措施，如加快相关海洋立法进程、完善修订法律内容等，还应该从软性措施上加大力度，这主要体现在两个方面：

第一，增强公众的海洋意识，提升海洋在人们脑海里的地位，也是提高我国海洋国力的有效措施。比如通过典型案例、警示短视频等方式让公众了解海洋污染对自身工作生活的切身影响；又比如我们可以通过立法的形式设立“海洋日”，并在海洋日举办全国范围的大型活动，是公众在参与中增加对海洋的重视，增强海洋生态环境保护意识。

第二，各学校应当大力推行海洋保护教育，从幼儿教育阶段直至高等教育阶段，基于不同的年纪而推出不同的教育模式，制定并开展符合其理解能力的海洋教育内容，如在小学阶段可开展“认识海洋”的系列教学活动，在中学阶段开展“海洋环境保护”和“海洋知识”的教学内容和活动，而在高等教育中，则应该加大更深层次的海洋教育，在相关涉海高校开设海洋相关专业，积极培养相关人才等；同时，加大理论研究的力度，学校、企业、社科院等机构积极联动，通过跨学、跨专业等方式加强对海洋保护的研究。

党的十九大报告指出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。”海洋环境保护是生态文明建设的重要组成部分，切实保护海洋环境、促进海洋的可持续利用对于实现十九大报告设定的生态文明建设目标意义重大。完备的法律体系是海洋生态环境保护的法治后盾，无论是高效的海洋环境污染法律责任制度，还是科学的执法机关设置，都能够为海洋生态环境保护提供有力的制度支撑，但当前我国仍处在该制度建设的探索期，制度的实体性和程序性内容尚需不断完善。因此，应在十九大报告所提出的“实行最严格的生态环境保护制度”“健全严惩重罚等制度”等方针的指引下，在进行自身经验的积累、总结和提炼的同时，不断从域外的相关实践中寻求启示。

（作者系市检察院法律政策研究室干部）

注释：

①  张辉：“论我国海洋立法的现状、问题及完善途径”，《桂海论丛》2012年第4期，第104页。

②  戴为卿、王婧、肖纪连：“日本海洋立法对我国海洋法制建设的启示”，《法制与社会》，2016年第4期，第24页。

③  《中华人民共和国宪法》第九条：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。 国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。

④ 《中华人民共和国民法典》第二百四十七条：矿藏、水流、海域属于国家所有。

⑤ 戴为卿、王婧、肖纪连：“日本海洋立法对我国海洋法制建设的启示”，《法制与社会》，2016年第4期，第24页。

⑥  《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条：对严重污染海洋环境、破坏海洋生态，构成犯罪的，依法追究刑事责任；第九十三条：海洋环境监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，造成海洋环境污染损害的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

⑦  赵向华：“日本海洋环境污染法律责任制度及其借鉴意义”，《江苏海洋大学学报（人文社会科学版）》，2020年第4期，第22页。

⑧  裴敬伟：“环境行政处罚发展趋势探析”，《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2010年第6期，第137-139页。 

⑨  《中华人民共和国刑法》第三百三十八条：违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。

⑩  王社坤、胡玲玲：“环境污染犯罪司法解释中抽象危险犯条款之批判”，《南京工业大学学报（社会科学版）》，2016年第4期，第12-18页。

⑾ 江家栋、曹海宁、阮智刚：“中外海洋法律与政策比较研究”，北京：中国人民公安大学出版社，2004年版。

⑿  金永明：“日本最新海洋法制与政策概论”，《东方法学》，2009年第6期，第108-118页。

⒀  赵向华：“日本海洋环境污染法律责任制度及其借鉴意义”，《江苏海洋大学学报（人文社会科学版）》，2020年第4期，第18页。

⒁  如上，第20页。

⒂ 三枝有：“環境法におけるサンクションの在り方———環境刑法を中心として”，《法政論叢》，1997年第33期，第184-193页。

⒃  马克昌：“论刑罚的功能”，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》，1995年第4期，第46-52页。

⒄ 汪维才：“污染环境罪主客观要件问题研究———以《中华人民共和国刑法修正案（八）》为视角”，《法学杂志》，2011年第8期，第71-74页。

⒅ 林东茂：“危险犯与经济刑法”，台北：台北五南图书出版公司，1996年版，第4页。

⒆ 赵向华：“日本海洋环境污染法律责任制度及其借鉴意义”，《江苏海洋大学学报（人文社会科学版）》，2020年第4期，第22页。

⒇ 法制日报微博：康菲公司获２０万行政处罚官方称系法定最高限额。

(21) 王灿发：“环境违法成本低之原因和改变途径探讨”，《环境保护》，2005年第9期，第32-34页。

(22) 赵向华：“日本海洋环境污染法律责任制度及其借鉴意义”，《江苏海洋大学学报（人文社会科学版）》，2020年第4期，第26页。